根據十八屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《決定》，未來(lái)將“緊緊圍繞市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”。向社會(huì )發(fā)出的信號是將加快由“半市場(chǎng)經(jīng)濟”向“市場(chǎng)經(jīng)濟”轉型。相應地，國有企業(yè)也面臨再改革。
一、 經(jīng)濟體制轉型與國企再改革
中國經(jīng)濟體制改革始終圍繞兩大主題：一是資源配置方式是計劃還是市場(chǎng)；二個(gè)財富創(chuàng )造的主體是單一公有制還是多種所有制，而非公經(jīng)濟在多大程度上、能否公平地參與財富的創(chuàng )造和分配。這兩者有很強的相關(guān)性。
較長(cháng)時(shí)期以來(lái)，我國處于以投資驅動(dòng)、產(chǎn)業(yè)跟蹤為特征的經(jīng)濟發(fā)展追趕期，具有明顯的政府主導經(jīng)濟增長(cháng)的“半市場(chǎng)經(jīng)濟”特征。
此時(shí)，國有企業(yè)作為政府調控經(jīng)濟的工具、配置資源和推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的抓手，始終處于“半政府工具，半市場(chǎng)主體”的狀態(tài)，政企分不開(kāi)、也不能分。與此同時(shí)，政府對不同所有制企業(yè)有親有疏，實(shí)行差異化政策?？陀^(guān)地講，這種體制大體適應了當時(shí)的發(fā)展階段，使我國用很短時(shí)間成功走過(guò)了經(jīng)濟發(fā)展的追趕期。
但是超越一定時(shí)限后，這種體制的弊端日益顯現。
十八屆三中全會(huì )的決定為向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型進(jìn)行了重要的理論和政策突破，并做了全面的部署。政府要處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，就必須擺脫與國有企業(yè)關(guān)系的掣肘，政企分開(kāi)，公平對待各類(lèi)企業(yè)；要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，國有企業(yè)就要改變“半政府工具，半市場(chǎng)主體”狀態(tài)，成為平等的市場(chǎng)競爭的參與者，保障龐大的國有經(jīng)濟能與市場(chǎng)經(jīng)濟很好地相容。
國企改革依然是經(jīng)濟體制改革的重要環(huán)節。
二、國企改革基本命題和當前重點(diǎn)
在確立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革目標后，國有經(jīng)濟改革的基本命題就是，公有制、國有經(jīng)濟與市場(chǎng)經(jīng)濟能不能結合？如何結合？
十四屆三中全會(huì )以來(lái)，中央為破解這一歷史性難題提出了三個(gè)要點(diǎn)：
一是建立現代企業(yè)制度。利用“所有權與經(jīng)營(yíng)權分離”的特點(diǎn)，在保障國家最終所有的情況下，構造眾多獨立的市場(chǎng)主體；
二是與時(shí)俱進(jìn)地調整國有經(jīng)濟布局和功能，保障國有經(jīng)濟在不同發(fā)展階段都能有效發(fā)揮作用；
三是探索適應市場(chǎng)經(jīng)濟的“國有資產(chǎn)實(shí)現形式”，在保持較大份額國有經(jīng)濟的情況下，政企分開(kāi)，保障市場(chǎng)配置資源的作用。
就是說(shuō)，國家擁有的國有資產(chǎn)是實(shí)物形態(tài)的“國有企業(yè)”，還是可以用財務(wù)指標清晰界定、計量并具有良好流動(dòng)性、可進(jìn)入市場(chǎng)運作的國有資本？
如上三大要點(diǎn)相互關(guān)聯(lián)，但進(jìn)展參差不齊。在國有企業(yè)仍是政府“工具”和“抓手”的情況下，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域以實(shí)物形態(tài)呈現的“國有企業(yè)”仍是國有經(jīng)濟的主要實(shí)現形式。而政府作為市場(chǎng)的監管者，同時(shí)擁有、管理和控制著(zhù)龐大的國有企業(yè)群，并與其保持著(zhù)復雜的關(guān)系。這就造成政府不獨立、國有企業(yè)也不獨立，政府無(wú)法正確處理與市場(chǎng)的關(guān)系。
這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機構“如何改進(jìn)對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉變?yōu)?ldquo;管資本”。即推動(dòng)國有資產(chǎn)實(shí)現形式由實(shí)物形態(tài)的“企業(yè)”，轉變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)的資本，包括證券化的資本。這是當前深化國企改革的關(guān)節點(diǎn)。
三、兩類(lèi)國資管理形式
經(jīng)過(guò)多年的探索，經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)管理已經(jīng)有多種形式，大致可分作兩類(lèi)：一類(lèi)是全國社?；?，信達、華融等資產(chǎn)管理公司和中投、匯金投資控股公司等。這類(lèi)機構的共同特點(diǎn)，一是都屬經(jīng)注冊的金融持股機構，管理的對象都是資本化和證券化的國有資產(chǎn)，也就是“國有資本”；二是與投資和持股的公司是股權關(guān)系，不是行政關(guān)系；三是持股機構是市場(chǎng)參與者，在市場(chǎng)中運作。
國資委則是另一類(lèi)管理形式。它的特點(diǎn)，一是以實(shí)物形態(tài)的“國有企業(yè)”為對象，“管人、管事、管資產(chǎn)”，管理著(zhù)一個(gè)企業(yè)群，政府不獨立、企業(yè)也不獨立，是諸多體制性矛盾的焦點(diǎn)；二是從法律和財務(wù)意義上國有產(chǎn)權的委托代理關(guān)系并未建立，政府對國企是行政強約束，財務(wù)軟約束；三是國有產(chǎn)權基本不具有流動(dòng)性，有進(jìn)有退的調整很難實(shí)質(zhì)性進(jìn)行，資本效率低。這類(lèi)管理形式在諸多方面與市場(chǎng)經(jīng)濟很難相融，是當前改革的重點(diǎn)。
四、國有資產(chǎn)資本化改革的意義和目標
國有資產(chǎn)的資本化應當實(shí)現三個(gè)目標：
一是建立以財務(wù)約束為主線(xiàn)、權責明確的國有產(chǎn)權委托代理關(guān)系。國家保持最終所有權，實(shí)行所有權與經(jīng)營(yíng)權分離；國有資本投資機構運作國有資本，與投資的企業(yè)建立股權關(guān)系；企業(yè)有股東、沒(méi)有婆婆，自主決策、自負盈虧，是獨立的市場(chǎng)主體。這對國有企業(yè)是又一次解放。
二是資本化、特別是證券化的國有資產(chǎn)具有良好的流動(dòng)性，使國有經(jīng)濟布局和功能可以靈活調整。資本化是對國有資產(chǎn)流動(dòng)性和效率的解放。
三是按照所有權與經(jīng)營(yíng)權分離的原則，從體制上實(shí)現政資分開(kāi)；通過(guò)國有資本投資機構的隔離，實(shí)現政企分開(kāi)。在這種管資本不管企業(yè)的制度安排下，政府可站到超脫地位，正確處理與市場(chǎng)的關(guān)系。對政府也是一次解放。
這項改革的重要意義在于，資本化和證券化的國有資產(chǎn)的預期效能，主要通過(guò)市場(chǎng)、而不是行政力量來(lái)實(shí)現。這就使國有資本具有“親市場(chǎng)性”，從而可以保障我國在保持較大份額國有經(jīng)濟的情況下，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。
五、 國有經(jīng)濟的功能轉換
漸進(jìn)式改革留下了一筆巨大的國有資本，是保障我國經(jīng)濟體制平穩轉型的寶貴資源，它應當發(fā)揮非國有經(jīng)濟不可替代的作用，而不產(chǎn)生擠出效應?；谖覈奶攸c(diǎn)，國有資本有兩大功能：一是政策性功能，即作為政府實(shí)現特殊公共目標的資源；二是收益性功能，獲取財務(wù)回報，用于公共服務(wù)。兩者的比例結構應當與時(shí)俱進(jìn)地調整。
在經(jīng)濟發(fā)育程度較低，政府主導經(jīng)濟增長(cháng)階段，國家更加重視它的政策性功能。即國有經(jīng)濟主要作為政府調控經(jīng)濟的工具，配置資源和推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的抓手的功能。但這一發(fā)展階段正在過(guò)去。
在市場(chǎng)起決定性作用的情況下，國家宏觀(guān)調控將主要依靠發(fā)展戰略的導向和財政、貨幣為主的政策手段。國有經(jīng)濟的政策性功能將限定在某些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，國有經(jīng)濟作為“工具”和“抓手”的功能應大幅度轉向收益性功能。
當前，在國家有需要，非公經(jīng)濟不愿進(jìn)入或不準進(jìn)入的領(lǐng)域、天然壟斷行業(yè)、涉及國家安全和某些公共服務(wù)等領(lǐng)域，以國有資本投資實(shí)現政府特定的公共目標的功能還不可少。但其所涉及的領(lǐng)域必須經(jīng)過(guò)充分論證和法定程序，列入“負面清單”，并隨形勢發(fā)展逐步減少，避免隨意性、不可泛化。
另一方面，很多曾經(jīng)的“重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域”已經(jīng)成了競爭領(lǐng)域；而制約經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的瓶頸、關(guān)系“國民經(jīng)濟命脈”的很多方面也已變化。社會(huì )保障、基本公共服務(wù)均等化和某些社會(huì )產(chǎn)品的短缺，已經(jīng)上升為主要矛盾。應將更多的國有資本分別注入社會(huì )保障、扶貧、教育等公益基金和金融性投資機構，以投資收益作為公共財政的補充來(lái)源，彌補體制轉軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面補充社會(huì )保障資金的不足、保住社會(huì )底線(xiàn)；另一方面補充社會(huì )公益性資金，減少社會(huì )不公、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。以此保障體制轉軌的平穩進(jìn)行，并使全民所有回歸到全民分享的本性。
六、 “從競爭性領(lǐng)域退出”并非關(guān)鍵
到目前為止，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國有資產(chǎn)基本不具有流動(dòng)性，在一些領(lǐng)域發(fā)揮著(zhù)“控制力”的作用。資本化后具有流動(dòng)性的國有資產(chǎn)如果在競爭領(lǐng)域繼續謀求對產(chǎn)業(yè)的“控制”，將會(huì )對市場(chǎng)產(chǎn)生巨大沖擊。從這個(gè)意義上說(shuō)，很多人提出“國有經(jīng)濟應當從競爭性領(lǐng)域全部退出”不無(wú)道理。但國有經(jīng)濟規模巨大，全部退出是不現實(shí)的。
此時(shí)，一方面國有資本“應加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻”；另一方面，關(guān)鍵的不是“退出”，而是在競爭性領(lǐng)域與時(shí)俱進(jìn)地改變國有經(jīng)濟的功能，由過(guò)去看重對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的“控制”，現在轉向專(zhuān)注資本投資的收益。
存續在競爭領(lǐng)域國有資本的公共性不是表現為“退出”，而是體現在收益分配的公共性。
進(jìn)入市場(chǎng)的國有資本應當具有一般資本的本性，即逐利性。謀求“控制”，會(huì )扭曲市場(chǎng)；投資為了收益，對市場(chǎng)無(wú)礙。
實(shí)際上，對于資本，不論誰(shuí)是最終所有權人，只要受市場(chǎng)法規約束，以平等的身份、遵從市場(chǎng)理性參與競爭，都是市場(chǎng)有效配置資源的積極力量，都與市場(chǎng)經(jīng)濟相融，對其他投資者不會(huì )造成不當傷害。資本化的國有資產(chǎn)的絕大部分應當是追求投資回報的“收益性功能”的資本。
“政策性功能”的國有資本要實(shí)現政府目標，例如特定的發(fā)展目標或控制目標，有時(shí)會(huì )背離收益性目標、不按“市場(chǎng)理性”運行。這類(lèi)資本應限定在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域和較小的規模。否則就會(huì )成為攪亂市場(chǎng)的因素，造成資源錯配。
七、建立以財務(wù)約束為主線(xiàn)的國有產(chǎn)權委托代理體制
國有資本的管理屬于公共職能，應當由政府部門(mén)承擔。其職責包括建立國有資本資產(chǎn)負債總表，制定國家所有權政策和推動(dòng)國有產(chǎn)權立法，組織建立國有資本委托代理關(guān)系，分別注入國有資本，組織編制和執行國有資本經(jīng)營(yíng)預算，統籌國有資本收益分配，負責國有資本的統計、稽核，監控等。
國有資本運營(yíng)。設立若干國有資本投資機構和公益性基金，作為政府與市場(chǎng)之間的“界面”。它們一方面受政府之托，接受?chē)艺咧笇?，管理邊界清晰的國有資本；另一方面在市場(chǎng)中獨立運營(yíng)，集中統一行使所有權；投資收益上繳委托部門(mén)，接受監管部門(mén)的監督。
監督機構。對國有資本運營(yíng)機構進(jìn)行審計，對運作合規性、資產(chǎn)狀況和運作效率進(jìn)行監督。
國有資本的狀況、損益，經(jīng)營(yíng)預算和收益分配應當向人民代表大會(huì )報告，接受監督，并獲得批準。
八、國有資本投資機構的組織和機制
國有資本投資機構的組建應遵循如下六個(gè)原則：
一、投資機構是由財政部門(mén)注資設立、獨立于政府部門(mén)的運營(yíng)國有資本的機構，實(shí)行所有權與經(jīng)營(yíng)權分離，受托市場(chǎng)化運作國有資本。財政部門(mén)對投資機構施加硬財務(wù)約束，并使其對投資的企業(yè)保持強財務(wù)約束，形成有約束力的委托代理。
二、投資機構建立有效的治理結構，聘請職業(yè)投資經(jīng)理人及研究團隊從事市場(chǎng)研究，對于總體和產(chǎn)業(yè)的投資環(huán)境有清晰的判斷，對目標公司的運營(yíng)、財務(wù)和公司治理狀況有深度了解，并通過(guò)參與股東會(huì )、董事會(huì )成為“積極股東”。
在此基礎上，通過(guò)增持、減持或退出不斷優(yōu)化投資組合，確保資本的安全，并能獲得市場(chǎng)平均或較高的投資收益。
三、國有資本投資機構分為兩類(lèi)。一類(lèi)是實(shí)現政策性目標的產(chǎn)業(yè)類(lèi)金融投資公司。它通過(guò)資本投資而不是行政權力保持對某些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的控制力，通過(guò)參與公司治理對企業(yè)進(jìn)行財務(wù)約束和監督；另一類(lèi)是實(shí)現收益性目標的投資機構，受反壟斷法約束。這類(lèi)屬中性的“無(wú)差別化資本”，它對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)沒(méi)有特殊的偏好，不再承擔對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的“控制”、或以資本“保駕”個(gè)別企業(yè)“做大做強”的使命，而是關(guān)注財務(wù)表現，必要時(shí)進(jìn)行“有進(jìn)有退”的調整。投資機構包括公益性基金、金融性資本運營(yíng)公司。
四、監督機構為兩類(lèi)投資機構設定各自的目標、評價(jià)體系，并嚴格考核。
五、當期投資收益應上繳財政，用于公共服務(wù)和再分配；當期收益用于再投資的部分，應獲得國家批準。
六、投資機構的數量和各家投資機構的資本規模應經(jīng)論證和在實(shí)踐中逐漸明晰。
九、“頂層”集團公司的改制
資本化改革需要將“頂層”集團公司改制為股份制公司，這是本輪改革的重點(diǎn)。本世紀初，匯金公司持股對幾大銀行整體改制、上市的經(jīng)驗值得重視。
改制前有兩項基礎性工作：
一是集團公司進(jìn)行清產(chǎn)核資和結構及資產(chǎn)重組；
二是將專(zhuān)業(yè)審計機構認可的集團公司凈資產(chǎn)作為國有資本在財政部門(mén)入賬。
集團公司的改制與分流：
基于資本市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)性和風(fēng)險性，集團公司普遍轉為投資機構沒(méi)有必要，也缺乏條件。改制分流是必然選擇。
少數具備條件的可轉制為國有資本投資公司或運營(yíng)公司。但它們與產(chǎn)業(yè)集團為擴展業(yè)務(wù)從事某些對外投資的混業(yè)型公司不同，應當是專(zhuān)業(yè)型金融性投資或運營(yíng)機構。需要剝離經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)、調整人員結構，經(jīng)財政部門(mén)注資設立。
另一部分可轉制為新公司。集團公司持有的上市公司股權劃回財政部門(mén)，對存續業(yè)務(wù)進(jìn)行重組，由國資投資機構為其出資人，重新注冊為一家或幾家公司。
部分可注銷(xiāo)。主業(yè)優(yōu)良資產(chǎn)注入上市公司，上市公司股權劃回財政部門(mén)。輔業(yè)可轉讓、可獨立，具備條件的可以上市。不良資產(chǎn)劃撥給信達等資產(chǎn)管理公司處理，人隨資產(chǎn)走。剩下的“殼公司”注銷(xiāo)。
在改制過(guò)程中，財政部門(mén)應將每家上市公司的國有股權分別注入若干持股機構，改變一股獨大的狀況，形成多元股東相互制衡的股權結構。
十、建立多元制衡的公司治理機制
轉向管資本之后，國家所有者權益的保障機制發(fā)生了變化。此前，國家為保障所有者權益，政府機構在企業(yè)之外不斷加強干預、控制和監管；現在則由受財務(wù)硬約束的投資機構以股東身份進(jìn)入企業(yè)，通過(guò)參與公司治理而獲得權益保障。
一些國有控股上市公司治理結構失效，往往與“存續公司”濫用控制權、外部無(wú)規制的干預有關(guān)，由此導致人為地扭曲公司治理，為“內部人控制”留出了空間。實(shí)踐證明，多元機構投資者相互制衡，有利于公司把目標集中于投資回報和創(chuàng )新、有利于提高公司透明度和財務(wù)約束、有利于激勵管理層創(chuàng )造良好業(yè)績(jì)。
在資本化過(guò)程中，應將公司國有股權改由多家持有并引進(jìn)非公投資機構。公司經(jīng)營(yíng)狀況不僅對非公投資機構，而且對國有資本投資機構以及職業(yè)投資經(jīng)理人都有切膚之痛，由他們進(jìn)入董事會(huì )和股東大會(huì )，決定管理層的激勵和去留、拍板公司重大決策和決定收益分配，比在企業(yè)之外政府部門(mén)的干預和監管更有利于克服信息不對稱(chēng)和內部人控制，保障資本的效率和安全。
隨著(zhù)混合所有制的發(fā)展和資本流動(dòng)性的增加，競爭性領(lǐng)域企業(yè)的股權結構將更加復雜，而且動(dòng)態(tài)變化；特別是按企業(yè)所有制屬性區別對待政策的逐漸取消，每家企業(yè)、包括上市公司頭上繼續戴著(zhù)“國有”或“民營(yíng)”的“所有制標簽”已經(jīng)失去了政策意義。繼續保留不利于消除“姓國”“姓民”的社會(huì )裂痕。應當考慮改革相關(guān)統計指標體系，進(jìn)而弱化“姓國”“姓民”的社會(huì )輿論，保障各類(lèi)企業(yè)“權利平等”、“機會(huì )平等”、“規則平等”。
十一、給改制企業(yè)一個(gè)新的起點(diǎn)
此前國有企業(yè)將主業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)重組上市時(shí)，在集團公司都保留了規?；虼蠡蛐〉囊粔K“存續業(yè)務(wù)”和歷史形成的政策性包袱。在這次集團公司改制時(shí)應當給它一個(gè)新的起點(diǎn)，對歷史性包袱進(jìn)行一次清理，采取多種途徑將其卸掉，并在國有資本經(jīng)營(yíng)預算中支付必要的成本。
如對資產(chǎn)進(jìn)行清理，實(shí)行“主輔分離”，重組優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、剝離不良資產(chǎn)，必要時(shí)進(jìn)行債轉股。將冗員、辦社會(huì )的職能，包括住房、醫療、子女教育和就業(yè)等轉交給政府。職工的社會(huì )保障由依托企業(yè)轉交社會(huì )，改變“國有職工”身份，使員工具有流動(dòng)性。保障轉制后的企業(yè)獲得平等的競爭地位。
結束語(yǔ)：
先頂層設計、后有序推進(jìn)
這一輪國企改革的重點(diǎn)是國有資產(chǎn)管理的改革。這是從國家層面自上而下的系統性改革，不是設立幾家國有資本經(jīng)營(yíng)公司和投資公司所能解決的，它是涉及經(jīng)濟體制的轉型、政府與市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系、巨大國有資產(chǎn)“存量”的功能轉換、市場(chǎng)主體再建設等牽動(dòng)全局的變革，涉及諸多利益關(guān)系的重大調整，是一場(chǎng)攻堅戰。
在體制框架尚不清晰的情況下急于操作，搞不好會(huì )給后續改革制造障礙。還是應當先理清改革的目標、所要建立的體制和機制、設計出可行的方案，妥善處理歷史遺留問(wèn)題，再進(jìn)行必要的試點(diǎn)，之后再大規模行動(dòng)，從而保障這項改革積極而穩妥地進(jìn)行。
（本文章摘自《財經(jīng)》雜志）