十八屆三中全會(huì )《決定》提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國有資本運營(yíng)公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。”
在此框架性提法的基礎上，如何將會(huì )議中國資改革的精神落地，應從以下兩方面入手：第一，對國企進(jìn)行正確分類(lèi)，只有以公益性和營(yíng)利性為標準劃分兩類(lèi)國資企業(yè)，才能徹底厘清政府作為監管者與出資人的關(guān)系，實(shí)現由國企監管向國資監管的實(shí)質(zhì)性跨越；第二，國有資本經(jīng)營(yíng)公司的構造應重在從現有集團公司改組，并非新設，最終順利實(shí)現國有資產(chǎn)的資本化運營(yíng)。
應按照公益性和營(yíng)利性國資企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)
對國家出資企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國資企業(yè))的分類(lèi)一直是國資改革中爭論激烈的焦點(diǎn)問(wèn)題，對國資企業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)是厘清市場(chǎng)與政府的關(guān)系，構建新型國資管理體制的前提和關(guān)鍵。在近幾年的改革歷程中，主流觀(guān)點(diǎn)是將國資企業(yè)劃分為公益性和競爭性?xún)深?lèi)。這一分類(lèi)主要存在兩大問(wèn)題：一方面，在理論上，公益性和營(yíng)利性相對，競爭性與壟斷性相對，公益性和競爭性國資企業(yè)的劃分導致國資企業(yè)分類(lèi)本身邊界不清，無(wú)法解釋壟斷性國資企業(yè)是否能營(yíng)利等問(wèn)題；另一方面，競爭性國資企業(yè)提法背后的實(shí)質(zhì)是國退民進(jìn)，甚至國資企業(yè)全面退出，最終取消國資委體制。
從長(cháng)期看，在中國特色市場(chǎng)經(jīng)濟模式中，國資企業(yè)應劃分為公益性和營(yíng)利性?xún)深?lèi)。
公益性國資企業(yè)可被視為“貴族企業(yè)”，是特殊公法人，其特點(diǎn)是采取國有獨資形態(tài)，不以營(yíng)利為目的，承擔公益產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，保證國計民生，接受公共財政補貼，歸口財政部門(mén)管理，人事安排上企業(yè)家具有公務(wù)員身份，主要履行社會(huì )公共服務(wù)職能，例如中儲糧、中儲棉。
營(yíng)利性國資企業(yè)可被視為“平民企業(yè)”，是一般民商事法人，其主要特點(diǎn)為采取國資控股或參股形態(tài)，以追求營(yíng)利為目的，企業(yè)家來(lái)自職業(yè)經(jīng)理人，由國資委管理并納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算，與外資、私營(yíng)企業(yè)的區別主要在于股東構成。從目前看，營(yíng)利性國資企業(yè)又可細分為純營(yíng)利性國資企業(yè)和過(guò)渡性國資企業(yè)：純營(yíng)利國資企業(yè)僅承擔營(yíng)利產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，存在于社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的各個(gè)領(lǐng)域；過(guò)渡性國資企業(yè)是指既有公益產(chǎn)品和服務(wù)經(jīng)營(yíng)、享受政府財政補貼，也生產(chǎn)營(yíng)利產(chǎn)品、具有營(yíng)利性的國資企業(yè)。從長(cháng)遠看，過(guò)渡性國資企業(yè)將來(lái)要么發(fā)展為公益性國資企業(yè)，要么發(fā)展為純營(yíng)利國資企業(yè)。
具體而言，公益性與營(yíng)利性國資企業(yè)主要有以下區別：
第一，法律屬性不同。公益性國資企業(yè)屬于公法人，受?chē)倚姓s束，通常是國有獨資企業(yè)，在法律上被界定為國家的法人，其管理者具有公務(wù)員身份；而營(yíng)利性國資企業(yè)是一般民商法人，通常采取國有控股或參股形態(tài)，與其他自然人和法人處于平等地位、享有平等權利并承擔相同的義務(wù)。企業(yè)家是從人才市場(chǎng)中的職業(yè)經(jīng)理人競聘而來(lái)，薪酬待遇完全市場(chǎng)化，不必限薪限酬。
第二，經(jīng)營(yíng)屬性不同。公益性國資企業(yè)不以營(yíng)利為目的，其考核體系也不以經(jīng)營(yíng)利潤為指標；而營(yíng)利性國資企業(yè)一定以營(yíng)利為目的，其考核指標均圍繞營(yíng)業(yè)利潤制定；
第三，經(jīng)營(yíng)范圍不同。公益性企業(yè)通常是在關(guān)系國計民生卻又不能營(yíng)利的領(lǐng)域，履行社會(huì )公共服務(wù)職能，充當社會(huì )公共物品提供方的角色。
從目前來(lái)看，公益性企業(yè)主要有以下幾類(lèi)：一類(lèi)是純粹為提供公共產(chǎn)品而設立的企業(yè)，比如國防、城市道路和路燈等基礎性設施的供應商；第二類(lèi)是生產(chǎn)國家專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)產(chǎn)品的企業(yè)，比如造幣、煙草等；第三類(lèi)是涉及郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)、鐵道經(jīng)營(yíng)等改革過(guò)程中尚不能完全交由私人提供的行業(yè)。
營(yíng)利性企業(yè)則通常是在競爭性的領(lǐng)域，絕大多數的國有企業(yè)都應當屬于營(yíng)利性國資企業(yè)的范疇，是我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟中的重要商事主體和活躍力量，既包括產(chǎn)業(yè)類(lèi)，也包括金融類(lèi)(如中投公司)。
第四，財政預算不同。公益性國資企業(yè)由財政部管理，虧損由國家財政補貼，列支國家公共預算；營(yíng)利性的國資企業(yè)則直接對口國有資本經(jīng)營(yíng)預算，由國資委管理。
通過(guò)上述比較區別，國有企業(yè)即可被清晰地劃分為公益性國資企業(yè)和營(yíng)利性國資企業(yè)兩類(lèi)。不僅能夠進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的邊界，明確國資在競爭性領(lǐng)域與其他市場(chǎng)主體的平等性，也有利于徹底厘清國資委和財政部在管理國有資本方面的分工關(guān)系，徹底結束目前國資管理的混亂割據狀態(tài)，為構建國資管理新格局、實(shí)現國資改革落地奠定基礎。
在此之后，還應當進(jìn)一步認識到未來(lái)公益性企業(yè)和公益性產(chǎn)品(服務(wù))的分離問(wèn)題。未來(lái)公益性國資企業(yè)只應專(zhuān)注于公益產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供，但公益產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供方又不僅限于公益性國資企業(yè)，營(yíng)利性企業(yè)同樣可以。事實(shí)上，公益產(chǎn)品的生產(chǎn)可通過(guò)招標方式，給予營(yíng)利性國資企業(yè)、外資、私人企業(yè)一視同仁的競爭機會(huì )。企業(yè)獲得相應資格后，在保障民生的前提下按限定的價(jià)格生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，若不能自負盈虧，財政可給予一定程度的補貼，企業(yè)最終是否繼續生產(chǎn)由其自主決定。這樣不僅有利于強化企業(yè)在政府購買(mǎi)中的作用與地位，也有利于創(chuàng )新公共服務(wù)的提供方式，實(shí)現政府、企業(yè)等共同提供公共服務(wù)的合作機制。
國有資本運營(yíng)公司構造重在改組不宜新設
不同類(lèi)型國資企業(yè)正確劃分后，對營(yíng)利性國資企業(yè)如何實(shí)現有效監管，十八屆三中全會(huì )提及的國資管理體制改革最大的亮點(diǎn)———國有資本運營(yíng)公司的構造正是對這一問(wèn)題的有力回應。此次對國資運營(yíng)公司的強調，標志著(zhù)改革指導思想從“國資委-國有企業(yè)”兩層次理論向“國資委-國資運營(yíng)/投資公司-國有企業(yè)”三層次理論的重大轉變。因此，構造國有資本運營(yíng)公司是國資管理體制改革的突破口，是下一步國資改革的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
第一，何為國有資本運營(yíng)公司？首先，它是國家授權經(jīng)營(yíng)國有資本的公司制企業(yè)，是國資委制定的國有資本戰略和國有資本經(jīng)營(yíng)預算的實(shí)施載體；其次，國有資本經(jīng)營(yíng)公司定位于國有資產(chǎn)的直接出資人代表，通過(guò)持有現有國有企業(yè)股權，專(zhuān)門(mén)以股東身份從事國有資本的經(jīng)營(yíng)與運作，以及存量資產(chǎn)的流動(dòng)與重組；最后，國有資本運營(yíng)公司原則上保持國有獨資形態(tài)，是純粹控股企業(yè)，不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)。因此，國有資本經(jīng)營(yíng)公司實(shí)質(zhì)上是國資委與國有實(shí)體企業(yè)的中間層，其主要功能是在資本市場(chǎng)通過(guò)資本運作有效組合配置國有資本，充當賽場(chǎng)上的“教練員”，而國資委則作為對國有資本的統一監管者充當國家隊的“領(lǐng)隊”。
第二，國有資本經(jīng)營(yíng)公司從何而來(lái)？如何實(shí)現現有體制與目標模式下三層次架構的有效對接，關(guān)鍵在于國有資本經(jīng)營(yíng)公司這一中間層的構造。筆者認為國有資本經(jīng)營(yíng)公司應重在從集團公司改組而來(lái)，絕非新設，這才是國資改革落地的捷徑。
事實(shí)上，要想實(shí)現平滑過(guò)渡，關(guān)鍵在處理 “國有資本運營(yíng)公司”與“國有資本投資公司”的關(guān)系，實(shí)現集團公司從“混合控股公司”向“純粹控股公司”的轉變，具體而言可遵循兩步走戰略：
第一步，先將集團公司改組成“國有資本投資公司”，即《決定》中所指的“支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。對現有集團公司的改造將是國有資本運營(yíng)公司未來(lái)構造的主要基礎，中石油、中石化、中國電信、國家電網(wǎng)等一百多家央企中的大型實(shí)體企業(yè)集團，短時(shí)期內可保留混合控股性質(zhì)，以投融資和項目建設為主，通過(guò)投資實(shí)業(yè)擁有股權，通過(guò)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合，提高國有資本流動(dòng)性，開(kāi)展資本運作、進(jìn)行企業(yè)重組、兼并與收購等。
第二步，最終“國有資本投資公司”要向“國有資本運營(yíng)公司”過(guò)渡。待國有資本投資公司運營(yíng)逐漸穩定成熟后，參考新加坡淡馬錫資產(chǎn)管理公司的運營(yíng)模式，演變?yōu)榧兇饪毓尚再|(zhì)的資本公司、股權投資公司、產(chǎn)權運營(yíng)公司，徹底實(shí)現由集團公司向國有資本運營(yíng)公司的轉變。
具有純粹控股性質(zhì)的國有資本運營(yíng)公司既可以在資本市場(chǎng)融資(發(fā)行股票)，又可以通過(guò)產(chǎn)權市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)來(lái)改善國有資本的分布結構和質(zhì)量；公司運營(yíng)強調資金的周轉循環(huán)、追求資本在運動(dòng)中增值；運作的形式多種多樣，包括兼并或分立，成立合資公司、公司制改建、培育上市公司、產(chǎn)權轉讓置換等。通過(guò)這些資本的運營(yíng)，重塑科學(xué)合理的行業(yè)結構與企業(yè)運營(yíng)架構，提高資源配置效率。
需要特別強調的是，拋開(kāi)現有集團公司新設一批國有資本運營(yíng)公司，這種疊床架屋、畫(huà)蛇添足的做法絕不可取，只會(huì )造成委托代理鏈條的無(wú)意義擴展及國資監管成本的無(wú)謂增加，極有可能出現其與現有集團公司爭地盤(pán)、爭利益、與國資委撞車(chē)的混亂格局。綜上，如何防止國有資本運營(yíng)公司成立后懸在空中落不了地，筆者認為，國有資本運營(yíng)公司就是應從集團公司改造而來(lái)，這才是符合我國改革開(kāi)放以來(lái)漸變穩定改革思路的正確路徑選擇。
(本文章摘自1月2日《經(jīng)濟參考報》，作者系中國政法大學(xué)資本研究中心主任；孫航系中國政法大學(xué)碩士研究生)