改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司，是以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制的重要舉措。2014年7月以來(lái)，國務(wù)院國資委在10家中央企業(yè)中開(kāi)展了兩類(lèi)公司改革試點(diǎn)，各地也已改組組建了89家投資、運營(yíng)公司。
今年7月，《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）出臺，明確了兩類(lèi)公司的功能定位、組建方式、授權機制、治理結構、運行模式等。日前召開(kāi)的全國國有企業(yè)改革座談會(huì )也提出，要突出抓好改革授權經(jīng)營(yíng)體制，推動(dòng)國有資本投資、運營(yíng)公司試點(diǎn)取得實(shí)效。
試點(diǎn)改革效果如何，下一步又該如何深化？記者就此采訪(fǎng)了多家試點(diǎn)央企和業(yè)內專(zhuān)家。
明確定位——從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)到運作資本
兩類(lèi)公司要讓國有資本合理流動(dòng)、優(yōu)化投向，提高其配置和運營(yíng)效率
目前，大部分央企屬于實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團。改組組建的兩類(lèi)公司與其有何區別呢？
“以前，我們是投資控股公司，以實(shí)體產(chǎn)業(yè)為主，項目多集中在重化工業(yè)領(lǐng)域，有些該退的舍不得退、該進(jìn)的不敢進(jìn)。試點(diǎn)以后，目標更明確、思想也更解放，就是要按照市場(chǎng)化的原則‘進(jìn)退’‘買(mǎi)賣(mài)’?！蓖顿Y公司試點(diǎn)企業(yè)國投公司改革辦副主任尚鳴說(shuō)，若將實(shí)業(yè)集團比作國民經(jīng)濟的“脊梁”，那么投資公司更像靈活的“雙手”，其使命就是通過(guò)市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)化運作，優(yōu)化國有資本布局，推動(dòng)其向經(jīng)濟“命脈”和民生領(lǐng)域集中。
優(yōu)化布局，要求投資公司進(jìn)退有序，把國有資本配置到最合理的地方去。
該退的要主動(dòng)退。試點(diǎn)之后，國投先后將旗下航運業(yè)務(wù)、煤炭板塊劃轉、移交給了其他央企。2012年至2016年，通過(guò)市場(chǎng)化機制退出320多個(gè)不符合發(fā)展方向的項目。
該進(jìn)的要積極進(jìn)。國投發(fā)起設立了國家先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金等，瞄準重點(diǎn)項目、關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行投資。在新能源領(lǐng)域，先進(jìn)制造基金出資15億元領(lǐng)投寧德時(shí)代，帶動(dòng)了社會(huì )資本95億元。作為投資公司試點(diǎn)，中國五礦也發(fā)起設立了五礦產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新投資基金，首期募資115億元，將新材料、節能環(huán)保、高端制造等作為主要投資方向，目前首批項目已啟動(dòng)。
與投資公司講控制、講引領(lǐng)不同，運營(yíng)公司更加講流動(dòng)、講調整。專(zhuān)家表示，過(guò)去國有資本流動(dòng)性較弱，有時(shí)就會(huì )產(chǎn)生不良和低效無(wú)效資產(chǎn)，以及企業(yè)債務(wù)高企、經(jīng)營(yíng)困難等問(wèn)題，而運營(yíng)公司則為盤(pán)活資產(chǎn)、化解風(fēng)險提供了讓資本“閃轉騰挪”的操作平臺。
2016年9月，運營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)中國誠通牽頭設立了總規模達3500億元的中國國有企業(yè)結構調整基金（“國調基金”）。截至今年8月底，國調基金累計簽約金額787億元，交割金額500億元，超過(guò)九成資金投向了國企，助力國航、電建等央企結構調整，幫助中船重工、中國一重等改革脫困，還參與了中國聯(lián)通等企業(yè)的混改。發(fā)揮基金引導帶動(dòng)作用的同時(shí)，誠通還擔負起化解重大風(fēng)險的使命——先后托管中冶紙業(yè)、中國鐵物，創(chuàng )新方式盤(pán)活資產(chǎn)，解決了共計近600億元的金融債務(wù)問(wèn)題。
試點(diǎn)中，兩類(lèi)公司眉目漸清，《實(shí)施意見(jiàn)》更是對其定位予以明確：與在主業(yè)范圍內從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)集團不同，兩類(lèi)公司并不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而是國有資本市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)平臺，作用是促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，優(yōu)化國有資本投向，提高國有資本配置和運營(yíng)效率。
同時(shí)，二者主要目標各有側重——投資公司要服務(wù)國家戰略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力，以對戰略性核心業(yè)務(wù)控股為主；運營(yíng)公司則要提升國有資本運營(yíng)效率、提高國有資本回報，以財務(wù)性持股為主。未來(lái)，中央企業(yè)將主要分為實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團、投資公司和運營(yíng)公司這三種類(lèi)型。
釋放活力——從管得過(guò)細到放管結合
兩類(lèi)公司以資本為紐帶向下授權、規范管理，讓子企業(yè)釋放出更多活力
定位、功能、目標變了，企業(yè)的管控模式也需相應改變。實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團以產(chǎn)業(yè)為紐帶，對所屬企業(yè)的管理有時(shí)具有行政性色彩；而不管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)事資本運作的兩類(lèi)公司則要以資本為紐帶，以產(chǎn)權為基礎，對所持股企業(yè)按照規范的法人治理結構管理。
“過(guò)去，國投決策權多集中在總部，對子公司管得過(guò)多過(guò)細，有時(shí)一個(gè)投資項目的流程得走一個(gè)月，以致錯過(guò)最佳投資契機。今后我們要投資戰略性新興產(chǎn)業(yè)，總部不可能對那么多新產(chǎn)業(yè)事必躬親，最好的辦法就是向下授權，讓聽(tīng)得見(jiàn)‘炮聲’的人沖在第一線(xiàn)?！鄙续Q告訴記者，為此國投將子公司分為充分授權、部分授權、優(yōu)化管理三類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)授權。
在國投電力、國投高新兩家子企業(yè)，國投實(shí)施了“充分授權”，除個(gè)別事項外，將投資決策、自主經(jīng)營(yíng)、選人用人、薪酬分配等70多個(gè)事項“應放全放”。國投電力董事長(cháng)胡剛表示，“現在，我們的責任重了，依賴(lài)心理也弱了，決策速度大幅提升，多年沒(méi)有進(jìn)展的海外業(yè)務(wù)也取得了突破?！?
“管資本的關(guān)鍵，是要把運營(yíng)公司與所出資企業(yè)的權利邊界劃得更清楚一些?！敝袊\通董事長(cháng)馬正武表示，誠通對所出資企業(yè)取消了上下級管理關(guān)系，不干預企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，“要更關(guān)注整體表現和股東回報，而非具體經(jīng)營(yíng)細節，讓所出資企業(yè)更具活力?！闭\通還探索實(shí)施了“負面清單”管理，鼓勵所出資企業(yè)探索員工持股、落實(shí)董事會(huì )職權、市場(chǎng)化選聘經(jīng)理人等改革。
試點(diǎn)中，不少企業(yè)按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則界定總部與子公司的權責界限，推動(dòng)投資運營(yíng)權利上移、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)職能下沉，讓子企業(yè)真正成為獨立市場(chǎng)主體、釋放出更多活力。在中國五礦，總部一級職能管理部門(mén)被壓縮為14個(gè)，重點(diǎn)管戰略、干部、回報、監督、黨建，不干預企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)管理決策。
該放的要有序放開(kāi)，該管的也要科學(xué)管好。根據《實(shí)施意見(jiàn)》，兩類(lèi)公司要對所出資企業(yè)行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任。誠通通過(guò)公司治理渠道履行股東職責，以參加股東會(huì )議、審核需由股東決定的事項、發(fā)送《管理建議函》或《風(fēng)險提示函》、保障知情權、股東審計等方式履行積極有限的股東職責，以求授權之后“活而不亂”。國投也同步推行了股權董事制度，總部派出董事由兼職改為專(zhuān)職，做實(shí)子公司董事會(huì )，確?？偛繖嘞蕖胺诺孟隆?，二級公司“接得住”“行得穩”。
改革攻堅——從管企業(yè)到管資本
科學(xué)界定國資監管邊界，通過(guò)授權讓企業(yè)真正自主經(jīng)營(yíng)
開(kāi)展兩類(lèi)公司試點(diǎn)的初衷，是為了激發(fā)試點(diǎn)企業(yè)的活力，也是為了提升國有資本的效率，但更重要的，還是為授權經(jīng)營(yíng)體制改革蹚出一條新路來(lái)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國基本建立了國有資產(chǎn)出資人代表制度，保值增值責任初步得到落實(shí)。但是，現行國資管理體制中政企不分、政資不分的問(wèn)題依然存在，國資監管還有越位、缺位、錯位的現象。對此，新一輪國企改革提出“以管企業(yè)為主向以管資本為主轉變”，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，科學(xué)界定國資監管的邊界，通過(guò)授權讓企業(yè)真正自主經(jīng)營(yíng)。這項改革的重要載體就是構建國有資本投資、運營(yíng)主體，即改組組建兩類(lèi)公司。
中國人民大學(xué)國企研究中心研究員李錦認為，今后，國資監管機構的指令將主要通過(guò)兩類(lèi)公司以市場(chǎng)化方式往下層層傳導，規避政府對市場(chǎng)主體的直接干預，促進(jìn)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。
兩類(lèi)公司的引入，改變了原有的國資監管框架。根據《實(shí)施意見(jiàn)》，兩類(lèi)公司可采取兩種模式，或由國資監管機構授予其出資人職責，或由政府直接授予。按此方案，未來(lái)國有資本將以資本為紐帶，形成權責利相統一的授權鏈條：第一層是政府或國資監管機構，第二層是在國家授權范圍內履行出資人職責的國有獨資公司，即兩類(lèi)公司，第三層則是所持股企業(yè)。
要讓新框架真正發(fā)揮實(shí)效，則需更明確地界定三者間的權責邊界。在授權鏈條上，兩類(lèi)公司向子企業(yè)授權的前提是自己手中有相應的權利，而這些權利歸根到底又來(lái)自國資監管機構的授權?！拔覀冊诨鸸芾砉鹃_(kāi)展了員工持股改革，對現行國資監管體制有所突破，但國資委允許、支持我們先行先試?！鄙续Q表示，正是有了國資委的授權，國投基金公司的運作方式才能和市場(chǎng)基本接軌，管理也才能更科學(xué)更規范。
正因如此，國資委對試點(diǎn)央企的授權力度很大程度上決定著(zhù)試點(diǎn)的成效。近年來(lái)，作為國有資產(chǎn)出資人代表，國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉變。2017年，國資委精簡(jiǎn)了43項國資監管事項，其中取消26項、下放9項、授權8項，今年又調整了工資總額報備制度等重大事項管理權。根據今年《政府工作報告》，我國還將“制定出資人監管權責清單”。在李錦看來(lái)，監管權力清單和責任清單的確定，將使監管邊界更加清晰，使監管者把更多精力放到管資本上來(lái)。
目前，國企改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區，兩類(lèi)公司試點(diǎn)也將不斷深化?！皣Y委正在結合實(shí)際完善方案，研究將更多具備條件的央企納入兩類(lèi)公司試點(diǎn)?！眹Y委副主任翁杰明表示，國資委將圍繞企業(yè)核心功能，在發(fā)展戰略、企業(yè)主業(yè)、用人分配及股權激勵等方面賦予試點(diǎn)企業(yè)更多自主權，同時(shí)將著(zhù)力強化事中事后管理，實(shí)現放活與管好的有機統一。